ODLUKA USTAVNOG SUDA CRNE GORE KOJOM SE UKIDAJU ODREDBE ČLANA 43. STAV 6. ZAKONA O IZBORU ODBORNIKA I POSLANIKA

(“SLUŽBENI LIST REPUBLIKE CRNE GORE”, BR. 4/98., 17/98., 14/00., 9/01., 41/02., 46/02., 48/06. I “SLUŽBENI LIST CRNE GORE”, BR. 46/11. I 14/14.) I ČLANA 5. STAV 1. ZAKONA O IZBORU PREDSJEDNIKA CRNE GORE (“SLUŽBENI LIST CRNE GORE”, BR 17/07.) I PRESTAJU DA VAŽE DANOM OBJAVLJIVANJA OVE ODLUKE

(“Službeni list Crne Gore”, br. 012/16 od 23.02.2016)

Odluka Ustavnog suda Crne Gore kojom se ukidaju odredbe člana 43. stav 6. Zakona o izboru odbornika i poslanika (“Službeni list Republike Crne Gore”, br. 4/98., 17/98., 14/00., 9/01., 41/02., 46/02., 48/06. i “Službeni list Crne Gore”, br. 46/11. i 14/14.) i člana 5. stav 1. Zakona o izboru Predsjednika Crne Gore (“Službeni list Crne Gore”, br 17/07.) i prestaju da važe danom objavljivanja ove Odluke.

Ustavni sud Crne Gore, u sastavu: predsjednica Desanka Lopičić i sudije – Dragoljub Drašković, Milorad Gogić, Miodrag Iličković, Mevlida Muratović, Hamdija Šarkinović i Budimir Šćepanović, na osnovu odredaba člana 149. stav 1. tačka 1. Ustava Crne Gore i člana 48. tačka 1. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore (“Službeni list Crne Gore”, br. 11/15.), na sjednici od 10. februara 2016. godine, većinom glasova, donio je

ODLUKU

I UKIDAJU SE odredbe člana 43. stav 6. Zakona o izboru odbornika i poslanika (“Službeni list Republike Crne Gore”, br. 4/98., 17/98., 14/00., 9/01., 41/02., 46/02., 48/06. i “Službeni list Crne Gore”, br. 46/11. i 14/14.) i člana 5. stav 1. Zakona o izboru Predsjednika Crne Gore (“Službeni list Crne Gore”, br 17/07.) i prestaju da važe danom objavljivanja ove Odluke.

II Ova odluka objaviće se u “Službenom listu Crne Gore”.

Obrazloženje

I 1. Rješenjem Ustavnog suda U-I br. 23/14, od 14. oktobra 2015. godine, pokrenut je postupak za ocjenu ustavnosti odredaba člana 43. stav 6. Zakona o izboru odbornika i poslanika (“Službeni list Republike Crne Gore”, br. 4/98., 17/98., 14/00., 9/01., 41/02., 46/02., 48/06. i “Službeni list Crne Gore”, br. 46/11. i 14/14.) i člana 5. stav 1. Zakona o izboru Predsjednika Crne Gore (“Službeni list Crne Gore”, br 17/07.).

2. Skupština Crne Gore nije dostavila odgovor na navode sadržane u rješenju o pokretanju postupka.

3. Osporenom odredbom Zakona o izboru odbornika i poslanika (“Službeni list Republike Crne Gore”, br. 4/98., 17/98., 14/00., 9/01., 41/02., 46/02., 48/06. i “Službeni list Crne Gore”, br. 46/11. i 14/14.) propisano je:

   “Član 43. stav 6.

   Potpis birača za podršku izbornoj listi daje se pred članovima opštinske izborne komisije.”

   3.1. Osporenom odredbom Zakona o izboru Predsjednika Crne Gore (“Službeni list Crne Gore”, br 17/07.) propisano je:

   “Član 5. stav 1.

   Potpis birača za podršku kandidatu daje se u opštinskoj izbornoj komisiji pred dva člana komisije, na propisanom obrascu.”

4. Ustavni sud je, nakon razmatranja sadržine osporenih odredaba člana 43. stav 6. Zakona o izboru odbornika i poslanika i člana 5. stav 1. Zakona o izboru Predsjednika Crne Gore, utvrdio da nijesu u saglasnosti s Ustavom, Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima.

5. Za odlučivanje u ovom predmetu relevantne su odredbe sljedećih propisa:

   Ustava Crne Gore:

   “Član 1.

   Crna Gora je građanska, demokratska, ekološka i država socijalne pravde, zasnovana na vladavini prava.

   Član 2. st. 2. i 3.

   Građanin vlast ostvaruje neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika.

   Ne može se uspostaviti niti priznati vlast koja ne proističe iz slobodno izražene volje građana na demokratskim izborima, u skladu sa zakonom.

   Član 9

   Potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava sastavni su dio unutrašnjeg pravnog poretka, imaju primat nad domaćim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju kada odnose uređuju drukčije od unutrašnjeg zakonodavstva.

   Član 16. tač. 1., 3. i 5.

   Zakonom se, u skladu sa Ustavom, uređuju:

   1) način ostvarivanja ljudskih prava i sloboda, kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje;

   3) način osnivanja, organizacija i nadležnost organa vlasti i postupak pred tim organima, ako je to neophodno za njihovo funkcionisanje;

   5) druga pitanja od interesa za Crnu Goru.

   Član 17. stav 1.

   Prava i slobode ostvaruju se na osnovu Ustava i potvrđenih međunarodnih sporazuma.

   Član 24.

   Zajemčena ljudska prava i slobode mogu se ograničiti samo zakonom, u obimu koji dopušta Ustav u mjeri koja je neophodna da bi se u otvorenom i slobodnom demokratskom društvu zadovoljila svrha zbog koje je ograničenje dozvoljeno.

   Ograničenja se ne smiju uvoditi u druge svrhe osim onih radi kojih su propisana.

   Član 43.

   Jemči se zaštita podataka o ličnosti.

   Zabranjena je upotreba podataka o ličnosti van namjene za koju su prikupljeni.

   Svako ima pravo da bude upoznat sa podacima koji su prikupljeni o njegovoj ličnosti i pravo na sudsku zaštitu u slučaju zloupotrebe.

   Član 45.

   Pravo da bira i da bude biran ima državljanin Crne Gore koji je navršio 18 godina života i ima najmanje dvije godine prebivališta u Crnoj Gori.

   Biračko pravo se ostvaruje na izborima.

   Biračko pravo je opšte i jednako.

   Izbori su slobodni i neposredni, a glasanje je tajno.

   Član 47.

   Svako ima pravo na slobodu izražavanja govorom, pisanom riječju, slikom ili na drugi način.

   Pravo na slobodu izražavanja može se ograničiti samo pravom drugoga na dostojanstvo, ugled i čast i ako se ugrožava javni moral ili bezbjednost Crne Gore.

   Član 96. stav 1.

   Predsjednik Crne Gore bira se na osnovu opšteg i jednakog biračkog prava, neposrednim i tajnim glasanjem.

   Član 113. stav 1.

   U lokalnoj samoupravi odlučuje se neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika.

   Član 145.

   Zakon mora biti saglasan sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima, a drugi propis mora biti saglasan sa Ustavom i zakonom.

   Član 149. stav 1. tačka 1.

   Ustavni sud odlučuje:

   1) o saglasnosti zakona sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima.”

   Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (“Službeni list SFRJ”, br. 7/71.):

   “Član 25. stav 1. tač. a) i b)

   Svaki građanin ima pravo i mogućnost, bez ikakve diskriminacije pomenute u članu 2. i bez neosnovanih ograničenja:

   a) da učestvuje u upravljanju javnim poslovima, bilo neposredno, bilo preko slobodno izabranih predstavnika;

   b) da bira i da bude biran na povremenim istinskim, opštim, jednakim i tajnim izborima, koji obezbjeđuju slobodno izražavanje volje birača.”

   Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (“Službeni list SCG”-Međunarodni ugovori, br. 9/03):

   “Član 8.

   Pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života

   1. Svako ima pravo na poštovanje svog privatnog i porodičnog života, doma i prepiske.

   2. Javne vlasti neće se miješati u vršenje ovog prava sem ako to nije u skladu sa zakonom i neophodno u demokratskom društvu u interesu nacionalne bezbjednosti, javne bezbjednosti ili ekonomske dobrobiti zemlje, radi sprječavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih.

   Član 10.

   Sloboda izražavanja

   1. Svako ima pravo na slobodu izražavanja. Ovo pravo uključuje slobodu posjedovanja sopstvenog mišljenja, primanje i saopštavanja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. Ovaj član ne sprječava države da zahtijevaju dozvole za rad televizijskih, radio i bioskopskih preduzeća.

   2. Pošto korišćenje ovih sloboda povlači za sobom dužnosti i odgovornosti, ono se može podvrgnuti formalnostima, uslovima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom i neophodnim u demokratskom društvu u interesu nacionalne bezbjednosti, teritorijalnog integriteta ili javne bezbjednosti, radi sprječavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, zaštite ugleda ili prava drugih, sprječavanja otkrivanja obaveštenja dobijenih u povjerenju, ili radi očuvanja autoriteta i nepristrasnosti sudstva.

   Član 18.

   Granice korišćenja ograničenja prava

   Ograničenja navedenih prava i sloboda koja su dozvoljena ovom Konvencijom neće se primjenjivati ni u koje druge svrhe sem onih zbog kojih su propisana.”

   Protokola br. 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (“Službeni list SCG”-Međunarodni ugovori, br. 9/03. i 5/05.):

   “Član 3.

   Visoke strane ugovornice se obavezuju da u primjerenim vremenskim razmacima održavaju slobodne izbore s tajnim glasanjem, pod uslovima koji obezbjeđuju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tijela.”

6. Provjerom ustavnosudske prakse Ustavni sud je utvrdio da je na sjednici od 21. februara 2008. godine, u predmetu U br. 5/08 i 6/08., već ocjenjivao ustavnost odredbe člana 5. stav 1. Zakona o izboru Predsjednika Crne Gore i donio rješenje o neprihvatanju inicijative za pokretanje postupka za ocjenu njene ustavnosti.

   Mjerodavni djelovi obrazloženja navedenog rješenja glase:

   “Naime, u odnosu na ustavna načela opštosti, slobode i neposrednosti izbora, osporena odredba Zakona ne može se dovesti u pitanje, jer pravo predlaganja kandidata za predsjednika nije ograničeno uslovima koji su po bilo kom osnovu vezani za lična svojstva građana, koji slobodno odlučuju da li će i kojem kandidatu potpisom dati podršku, kao i zbog toga što između birača i nominovanih kandidata nema posrednika.

   Osporena odredba Zakona ne može se dovesti u pitanje ni u odnosu na načelo jednakosti biračkog prava, jer je postupak ostvarivanja biračkog prava predlaganja kandidata za sve subjekte koji to pravo imaju uređen jednako – na isti način.

   Zakonskim uvođenjem obaveze davanja potpisa birača za podršku kandidatu za Predsjednika u opštinskoj izbornoj komisiji, pred dva člana te komisije, po ocjeni Ustavnog suda, nije povrijeđen ni ustavni princip tajnosti glasanja.

   Naime, pravo kandidovanja, kao proces za registrovanje i utvrđivanje kandidata i tajnost glasanja, kao ustavni princip, kojim se garantuje nesmetano iskazivanje biračke volje, pripadaju nizu prava i principa koji čine sadržinu izbornog prava, zagarantavnog Ustavom, koji se u skladu sa izbornim zakonodavstvom Crne Gore, ostvaruju u različitim fazama izbornog postupka i po različitim procesnim pravilima.

   Pravo predlaganja kandidata za Predsjednika, kao dio kompleksnog prava kandidovanja, ostvaruje se u dijelu izbornog postupka koji teče od momenta donošenja odluke o raspisivanju izbora, a iscrpljuje se slobodnim nominovanjem kandidata.”

   6.1. Ustavni sud je u dosadašnjoj ustavnosudskoj praksi odbacivao predlog, inicijativu, ustavnu žalbu, žalbu, odnosno drugi podnesak kojim se pokreće postupak, kad utvrdi da je već odlučivao o “istoj stvari”. Pravilo ne bis in idem Ustavni sud je primjenjivao kad su bile ispunjene sljedeće pravne činjenice: da se osporava isti opšti pravni akt, odnosno ista pravna norma istog akta, bez obzira ko je podnosilac predloga, inicijative, kao i da se akt osporava iz istih razloga, odnosno istih normativnih okolnosti1.

   6.1.1. Ustavni sud je ocijenio da se u ovom ustavnosudskom sporu ne može primjeniti pravilo ne bis in idem i da se ne može smatrati da je saglasno odredbi člana 37. stav 4. Zakona o Ustavnom sudu već odlučivano o “istoj stvari”, jer su, nakon donošenja odluke Ustavnog suda U br. 5/08. i 6/08., od 21. februara 2008. godine, promijenjene normativne okolnosti, a i drugi su razlozi osporavanja. Naime, Skupština Crne Gore, na sjednici od 17. februara 2014. godine, donijela je Zakon o bračkom spisku2, kojim je na drugačiji način uređena identifikacija birača (vođenje biračkog spiska, postupak provjere upisa u birački spisak), a, s tim u vezi i način ostvarivanja biračkog prava, odnosno da ima razloga da se u tom kontekstu preispita ranije zauzeti stav izražen u Rješenju Ustavnog suda U br. 5/08. i 6/08. Kako se u konkretnom slučaju radi o promijenjenim normativnim okolnostima i drugačijim razlozima osporavanja, Ustavni sud je ocijenio da su se stekli uslovi za ponovnu ocjenu ustavnosti odredbe člana 5. stav 1. Zakona o izboru Predsjednika Crne Gore, odnosno da nijesu ispunjeni uslovi za odbacivanje inicijative, u smislu člana 37. stav 4. Zakona o Ustavnom sudu.

7. Pravo da bira i da bude biran (biračko pravo) jedno je od osnovnih ljudskih prava koje Ustav konstituiše, kao pravo državljanina Crne Gore koji je navršio 18 godina života i ima najmanje dvije godine prebivališta u Crnoj Gori. Ustavom su utvrđeni principi biračkog prava koji državljanima Crne Gore obezbjeđuju jednakost, opštost, tajnost i neposrednost glasanja pri izboru organa vlasti. Iz navedenih odredaba Ustava proizilazi da je biračko pravo konstituisano kao subjektivno i demokratsko pravo građanina koji ima crnogorsko državljanstvo da bira (aktivno biračko pravo) i da bude biran (pasivno biračko pravo), koje se ostvaruje na izborima, kao opšte i jednako biračko pravo. Osim osnovnih načela opštosti i jednakosti biračkog prava, odnosno tajnosti i neposrednosti glasanja, Ustav ne uređuje postupak izbora organa vlasti, u smislu vršenja izbornih radnji, već daje ovlašćenje zakonodavcu da, uz poštovanje ustavnih principa, uredi način ostvarivanja ljudskih prava i sloboda, kada ocijeni da je to neophodno, pa i način ostvarivanja aktivnog biračkog prava.

   7.1. Strukturu izbornog sistema u Crnoj Gori čine potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori, zakoni, podzakonski akti i drugi opšti akti kojima su uređene izborne aktivnosti, prava i obaveze u procesu izbora, izborne jedinice, način glasanja, utvrđivanje rezultata izbora, postupak raspodjele mandata, pravila ponašanja subjekata u izbornim procesima i dr. Stoga je Ustavni sud, prilikom odlučivanja o ustavnosti osporenih odredaba člana 43. stav 6. Zakona o izboru odbornika i poslanika i člana 5. stav 1. Zakona o izboru predsjednika Crne Gore, imao u vidu ustavno načelo jedinstva pravnog poretka (člana 145. Ustava), s obzirom na to da se na organizaciju i sprovođenje izbora odbornika i poslanika i izbor predsjednika Crne Gore, primjenjuje više zakona, koji su međusobno pravno i sistemski povezani. Ovo tim prije što je osporenim odredbama oba Zakona u materijalnom-sadržinskom smislu uređeno isto pravno pitanje (davanje potpisa birača za podršku izbornoj listi za izbor odbornika i poslanika pred članovima opštinske izborne komisije, odnosno kandidatu za predsjednika Crne Gore, u opštinskoj izbornoj komisiji pred dva člana komisije), na skoro identičan način.

   7.1.1. Zakonom o izboru odbornika i poslanika, koji je sistemski u oblasti izbornog prava, odnosno ostvarivanja biračkog prava, pored ostalog, uređen je način i postupak izbora odbornika u skupštinu opštine, gradske opštine, Glavnog grada i Prijestonice i poslanika u Skupštinu Crne Gore; organizacija, sastav i nadležnost organa za sprovođenje izbora; utvrđivanje rezultata glasanja i raspodjela mandata; način ostvarivanja i zaštita biračkog prava i druga pitanja od značaja za organizaciju i sprovođenje izbora, a u okviru toga davanje podrške kandidatima. Pravo predlaganja kandidata za izbornu listu za izbor odbornika i poslanika, prema Zakonu, imaju političke partije registrovane, posebno ili kao koalicija, kao i grupe birača, na osnovu određenog broja potpisa birača, pod uslovima utvrđenim zakonom (član 38.). Odredbama člana 43. st. 1., 2. i 3. Zakona utvrđeni su uslovi pod kojima izborna lista: za izbor odbornika, odnosno poslanika (…), za političke partije ili grupe birača koje predstavljaju manjinski narod ili manjinsku nacionalnu zajednicu (…) i za izbor poslanika koja predstavlja manjinski narod ili manjinsku nacionalnu zajednicu sa učešćem u ukupnom stanovništvu Crne Gore do 2% prema rezultatima posljednjeg popisa (…) može biti potvrđena. Osporenom odredbom člana 43 stav 6. Zakona propisano je da se potpis birača za podršku izbornoj listi daje pred članovima opštinske izborne komisije.

   7.1.2. Zakonom o izboru predsjednika Crne Gore uređen je postupak i organi za sprovođenje izbora, a u okviru toga i način kandidovanja za Predsjednika. U tom smislu, Zakonom je ustanovljeno aktivno pravo kandidovanja, koje obuhvata ovlašćenje subjekata koji imaju ovo pravo da predlože kandidata za Predsjednika Crne Gore. Prema odredbi člana 4. stav 1. Zakona kandidata za Predsjednika Crne Gore može predložiti politička stranka ili grupa građana, na osnovu potpisa najmanje 1,5% birača od ukupnog broja birača, računajući prema podacima o broju birača sa izbora koji su prethodili odluci o raspisivanju izbora. Osporenom odredbom člana 5. stav 1. Zakona propisano je da se potpis birača za podršku kandidatu daje u opštinskoj izbornoj komisiji pred dva člana komisije, na propisanom obrascu. Obrazac u smislu člana 5. stav 2. Zakona sadrži: ime i prezime, datum rođenja, zanimanje, jedinstveni matični broj ili registarski broj lične karte i prebivalište kandidata i birača koji ga podržava. Na izbor Predsjednika Crne Gore, ako ovim zakonom nije drukčije određeno, shodno se primjenjuju odredbe Zakona o izboru odbornika i poslanika koje se odnose na: biračko pravo; utvrđivanje i oglašavanje liste kandidata; predstavljanje kandidata; način organizovanja izbora; oblik i sadržinu glasačkog listića; glasanje na biračkom mjestu i van biračkog mjesta i zaštitu biračkog prava (član 9. Zakona).

   7.1.3. Zakonom o biračkom spisku uređeno je vođenje biračkog spiska, postupak provjere upisa u birački spisak, zaključivanje biračkog spiska, izrada izvoda iz biračkog spiska i vođenje biračkih mjesta (član 1.). Prema odredbama člana 2. Zakona birački spisak je: izvedena elektronska zbirka ličnih podataka crnogorskih državljana koji imaju biračko pravo, vodi se po službenoj dužnosti, stalan je i redovno se ažurira, javna je isprava koja služi samo za izbore, a upis u birački spisak je uslov za ostvarivanje biračkog prava. Birač može biti upisan u birački spisak samo na jednom biračkom mjestu (član 4. stav 3. Zakona). U birački spisak upisuje se (…), lično ime birača, jedinstveni matični broj birača, datum i mjesto rođenja, državljanstvo, pol, mjesto prebivališta i adresa, datum prijave poslednjeg prebivališta i primjedba, a lično ime birača upisuje na jeziku i pismu na kojem je upisano u izvornom registru (član 10. Zakona). Državna izborna komisija, shodno odredbama člana 26. stav 2. tač. 3. i 4. Zakona, u postupku praćenja primjene ovog zakona, posredstvom kompjuterske povezanosti sa zbirkom podataka biračkog spiska vrši stalno praćenje promjena u biračkom spisku i ima pravo pristupa svim elektronskim registrima i drugim evidencijama o građanima, koje sadrže podatke bitne za vođenje biračkog spiska. Takođe, Državna izborna komisija je direktnim elektronskim linkovima i u realnom vremenu povezana sa zbirkom podataka biračkog spiska koju vodi Ministarstvo i putem elektronskog linka dostupne su joj i ostale baze podataka i registri koji su uvezani sa zbirkom podataka biračkog spiska (član 28. stav 1. Zakona).

8. Iz navedenih odredba Ustava i Zakona proizilazi da je biračko pravo jedno od osnovnih ljudskih prava koje Ustav konstituiše, kao pravo državljanina Crne Gore, koji je navršio 18 godina života i ima najmanje dvije godine prebivališta u Crnoj Gori, da bira i da bude biran. Ustavom su utvrđeni principi biračkog prava koji državljanima Crne Gore obezbjeđuju jednakost, opštost, tajnost i neposrednost glasanja pri izboru organa vlasti. Iz navedenih odredaba Ustava proizilazi da je biračko pravo konstituisano kao subjektivno i demokratsko pravo građanina koji ima crnogorsko državljanstvo da bira i da bude biran, koje se ostvaruje na izborima, kao opšte i jednako biračko pravo. Opšte i jednako biračko pravo podrazumijeva da svi crnogorski državljani, bez obzira na pol, rasu, obrazovanje ili bilo koje drugo lično svojstvo, imaju pravo da pod jednakim uslovima učestvuju u izbornom procesu. Biračka sposobnost građana temelji se na standardu jednake dostupnosti i načelu pravne jednakosti: standard jednake dostupnosti podrazumijeva da je biračko pravo jednako dostupno svim građanima, ali ne automatski, već samo kada ispune predviđene uslove; načelo jednakosti nalaže da svi glasovi birača imaju jednaku brojčanu vrednost, na osnovu pravila da na jednim izborima jedan birač ima samo jedan glas.

   8.1. U smislu izbornih zakona (Zakon o izboru odbornika i poslanika, Zakon o izboru Predsjednika Crne Gore) čije su odredbe osporene, izborno pravo je širi pojam od biračkog prava, jer obuhvata i pravo državljanina da kandiduje i bude kandidovan, da odlučuje o predloženim kandidatima i listama kandidata, da bude informisan o programima i aktivnostima kandidata sa tih lista, da glasa i dr. Pravo kandidovanja je pasivno biračko pravo, koje pripada nizu prava i principa vezanih za sadržinu izbornog prava zagarantovanog Ustavom. Postupak kandidovanja teče od donošenja odluke o raspisivanju izbora pa sve do dana koji je zakonom postavljen kao poslednji rok za predaju kandidatura (kandidatskih lista). Ono obuhvata više posebnih prava čija sadržina je vezana za proces kandidovanja, među kojima posebno: pravo predlaganja kandidata za poslanike, pravo predlaganja kandidatskih lista, pravo na davanje podrške kandidatu ili kandidatskoj listi, pravo prikupljanja potpisa građana koji podržavaju kandidaturu, pravo kandidata da prihvati ili odbije kandidaturu, pravo kandidata da odustane od kandidature, pravo predlagača da povuče predlog kandidature ili predlog kandidatske liste, pravo na zaštitu prava kandidovanja, pravo podnosilaca predloga kandidature ili kandidatske liste da po tom osnovu kao punopravni članovi učestvuju u radu organa za sprovođenje izbora, pravo na učešće u izbornoj kampanji i dr.

   8.1.1. Biračko pravo, saglasno zakonu, ima dva oblika (aktivno i pasivno pravo kandidovanja). Aktivno i pasivno pravo kandidovanja razlikuju se po sadržini prava kao i po subjektima koji uživaju ova prava. Aktivno pravo kandidovanja je ovlašćenje subjekata koji uživaju ovo pravo da predlažu kandidate za odbornike i poslanike, odnosno kandidata za Predsjednika Crne Gore. Sadržaj aktivnog prava kandidovanja obuhvata više posebnih prava. Aktivno biračko pravo, ili biračka sposobnost podrazumijeva pravo građana da biraju svoje predstavnike u predstavnička tijela, predsjednika države i druge organe vlasti za koje je predviđeno da ih građani neposredno biraju. Po svojoj sadržini, aktivno biračko pravo obuhvata sva izborna prava, ali i pravo na njegovu zaštitu pred nadležnim organima ako je došlo do povrede tog prava, ili je biraču uskraćeno da se njime koristi. Aktivno biračko pravo, kao dio izbornog procesa, podrazumijeva pravo pojedinca da na način propisan zakonom svojim potpisom daje podršku izbornoj listi za izbor odbornika ili poslanika, odnosno kandidatu za Predsjednika Crne Gore. Prikupljanje potpisa u tom smislu je izbornopravna radnja na osnovu koje se biračima-okupljenim u zakonom određenu brojčanu grupu-priznaje pravni položaj ovlašćenog izbornog subjekta sa pravom predlaganja izbornih lista, odnosno kandidata za Predsjednika Crne Gore sa ciljem utvrđivanja izborne snage političkih subjekata koji se kandiduju.

   8.2. Pored biračkog prava, aktivnog i pasivnog, izborno pravo obuhvata i posebna (ostala) prava, čiji je osnovni smisao i cilj da obezbijede ostvarivanje biračkog prava. Naime, činjenica da je jedan građanin ispunio uslove za sticanje biračkog prava nije, sama po sebi, dovoljna da bi on to pravo i ostvario, zbog čega se priznaju druga, posebna prava, koja to obezbeđuju. Tako je jedan od prvih uslova za realizaciju biračkog prava činjenica da je građanin upisan u birački spisak, što pravo upisa u birački spisak čini posebnim izbornim pravom. Biti upisan u birački spisak je esencijalno za realizaciju aktivnog biračkog prava, pasivnog biračkog prava i prava na kandidovanje. Zakon o biračkom spisku, donijet 2014. godine, i njegove izmjene i dopune, koje su stupile na snagu 2. maja 2015. godine, po ocjeni Ustavnog suda, u normativnom smislu, obezbjeđuju svakom crnogorskom državljaninu koji ima biračko pravo da interveniše u birački spisak (upis, brisanje, izmjena, dopuna ili ispravka), kao i kontrolu biračkog spiska, kako od strane državnih organa, tako i od strane svih učesnika u izbornom procesu.

9. Rešenja u uporednim zakonodavstvima zemalja u regionu (Republika Hrvatska, Republika Srbija, Bosna i Hercegovina), kojima je uređeno davanje podrške u postupku kandidovanja za izbor odbornika, poslanika i predsjednika države, ne predviđaju davanje podrške pred izbornim komisijama. Podrška kandidatima, prema tim rješenjima, takođe se daje prikupljanjem potpisa. Prikupljanje potpisa vrše ili organizuju politički subjekti koji učestvuju u izbornom procesu, na propisanom obrascu, a njihovu vjerodostojnost provjeravaju izborni organi ili se ovjeravaju pred nadležnim sudom (Republika Srbija).

10. U kontekstu rješavanja spornog pravnog pitanja u ovom predmetu Ustavni sud je imao u vidu odredbe Kodeksa dobrog vladanja u izbornim pitanjima – (Smjernice i Obrazloženje) Venecijanske komisije3, koje Evropski sud za ljudska prava smatra izvorom prava (npr. u predmetima: Melnychenko protiv Ukrajine, od 19. oktobra 2004. godine; Hirst protiv Ujedinjenog Kraljevstva (br. 2) – Veliko vijeće, od 6. oktobra 2005. godine; Sukhovetskyy protiv Ukrajine, od 28. marta 2006. godine; Apostol protiv Gruzije, od 28. novembra 2006. godine; Oya Ataman protiv Turske, od 5. decembra 2006. godine; Russian Conservative Party of Entrepreneurs i drugi protiv Rusije, od 11. januara 2007. godine; Georgian Labour Party protiv Gruzije, od 8. jula 2008. godine; Yumak i Sadak protiv Turske – Veliko vijeće, od 8. jula 2008. godine i dr.).

   10.1. Prijavljivanje pojedinačnih kandidata ili liste kandidata, prema Kodeksu (smjernicama)4 Venecijanske komisije, može da se uslovi prethodnim prikupljanjem neophodnog minimalnog broja potpisa, ali po jasnim pravilima za provjeru potpisa, uz poštovanje osnovnih ljudskih prava, naročito slobode izražavanja (…), slobode okupljanja i udruživanja u poltičke svrhe (…). Ograničenja ovih sloboda, prema Kodeksu moraju imati zakonsku osnovu, biti u javnom interesu i voditi računa o principu proporcionalnosti. U obrazloženju Kodeksa5 naglašeno je da je obaveza da se sakupi određeni broj potpisa da bi neko mogao da se kandiduje teoretski kompatibilna sa načelom opšteg prava glasa, da u praksi, samo najmarginalnije stranke imaju teškoće da prikupe potreban broj potpisa, ukoliko pravila o sakupljanju potpisa ne služe da spriječe kandidate da se kandiduju.

11. Ustavni sud je u ovom predmetu imao u vidu i relevantne odredbe potvrđenih i objavljenih međunarodnih ugovora, koji su, saglasno odredbi člana 9. Ustava, sastavni dio unutrašnjeg pravnog poretka, imaju primat nad domaćim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju kada odnose uređuju drukčije od unutrašnjeg zakonodavstva.

   11.1. Odredbama člana 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, pored ostalog, utvrđeno je da svaki građanin ima pravo i mogućnost (…), bez neosnovanih ograničenja: a) da učestvuje u upravljanju javnim poslovima, bilo neposredno, bilo preko slobodno izabranih predstavnika; b) da bira i da bude biran na povremenim, istinskim, opštim, jednakim i tajnim izborima, koji obezbjeđuju slobodno izražavanje volje birača.

   11.2. Evropska Konvencija odredbom člana 3. Protokola br. 1. obavezuje visoke strane ugovornice da u primjerenim vremenskim razmacima održavaju slobodne izbore sa tajnim glasanjem pod uslovima koji obezbjeđuju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tijela. To podrazumijeva obavezu država ugovornica da sprovode regularne i periodične izbore na kojima će građani slobodno izraziti političku volju. Primjenu člana 3. Protokola br. 1. Evropske konvencije Evropski sud je ograničio na legislativne organe, ali taj pojam tumači u duhu ustavne strukture konkretne države. U tom smislu Evropski sud ne isključuje mogućnost primjene člana 3. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju i na izbore za regionalna i druga predstavnička tijela. Stoga je Ustavni sud, prilikom rješavanja ovog ustavnog spora, imao u vidu relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava kojom su uspostavljeni pravni standardi o značenju prava na slobodne izbore za uspostavljanje i održavanje temelja efikasne demokratije zasnovane na vladavini prava, koje su države ugovornice dužne obezbijediti saglasno odredbi člana 3. Protokola br. 1. uz Konvenciju.

   11.2.1. Evropski sud je prvi put u predmetu Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije6, 1987. godine odlučio o predstavkama na osnovu odredbe člana 3. Protokola br. 1., dajući značenje toj odredbi Evropske konvencije. Stavovi zauzeti u tom predmetu postali su opšti stavovi tog suda o prirodi prava sadržanih u odredbi člana 3. Protokola br. 1. uz Evropsku konvenciju:

   “47. Prema Preambuli Konvencije, osnovna ljudska prava i slobode se najbolje održavaju “efikasnom političkom demokratijom”. Pošto sadrži karakterističan princip demokratije, član 3. Protokola br. 1 je, shodno tome, od velikog značaja u sistemu Konvencije.

   48. Tamo gdje su u skoro svim drugim samostalnim odredbama Konvencije i Protokola br. 1., 4., 6. i 7. korišćene riječi “svako ima pravo” ili “niko ne treba”, u članu 3. je upotrijebljena fraza “visoke strane ugovornice se obavezuju”. Ponekad iz ovog može da se zaključi da se na osnovu ovog člana ne zasnivaju individualna prava i slobode “neposredno garantovane svakom” u okviru nadležnosti strana ugovornica (v. presudu od 18. januara 1978. godine u predmetu Irska protiv Velike Britanije, serija A br. 25, str. 91, stav 239), nego samo stvara obaveze između država. (…).

   51. U pogledu prirode prava koja su sadržana u članu 3., stav Komisije se mijenjao. Od ideje “institucionalnog” prava na održavanje slobodnih izbora (odluka o prihvatljivosti predstavke br. 1028/61, od 18. septembra 1961. godine, u predmetu X protiv Belgije, Godišnjak Konvencije, dio 4, str. 338) Komisija se preorijentisala na koncept “univerzalnog prava glasa” (v. posebno odluku o prihvatljivosti predstavke br. 2728/66 od 6. oktobra 1967. godine u predmetu X protiv Savezne Republike Njemačke, op. cit., dio 10, str. 338) a nakon toga, kao posljedica, na koncept subjektivnih prava na učešće – na “pravo glasa” i “pravo da se bude biran na izborima za zakonodavne organe” (v. posebno odluku o prihvatljivosti predstavki br. 6745-6746/76, od 30. maja 1975. godine, u predmetima W, X, Y i Z protiv Belgije, op. cit., dio 18, str. 244). Sud je prihvatio ovaj zadnji koncept.

   52. Pomenuta prava nijesu apsolutna. S obzirom da ih član 3. priznaje ali da ih izričito ne formuliše, a kamoli definiše, postoji prostor za implicirana ograničenja (v., mutatis mutandis, presuda od 21. februara 1975. godine, u predmetu Golder, serija A br. 18, str. 18-19, stav 38). U svojim unutrašnjim pravnim sistemima, države ugovornice pravo pojedinca da glasa i bude biran, ograničavaju uslovima koji u principu nijesu nedozvoljeni u smislu člana 3. (sabrano izdanje “Travaux préparatoires”, sv. III, str. 264, i sv. IV, str. 24). One u ovoj sferi imaju širok stepen slobodne procjene, ali je na Sudu da u krajnjem slučaju utvrdi da li su zadovoljeni uslovi iz Protokola br. 1. Sud treba da se uvjeri da ovi uslovi ne ograničavaju ova prava do te mjere da ugrožavaju njihovu suštinu i lišavaju ih njihove efektivnosti; da su ovi uslovi uvedeni kako bi zadovoljili legitimni cilj kojem se teži; da primijenjena sredstva nijesu neproporcionalna (v., između ostalog, i mutatis mutandis presudu od 8. jula 1986. godine u predmetu Lithgow i drugi, serija A br. 102, str. 71, stav 194). Ovakvi uslovi naročito ne smiju da osujete “slobodu izražavanja mišljenja ljudi pri izboru zakonodavnih organa”.

   53. Član 3 se primjenjuje samo na izbore u “zakonodavni organ”, ili barem na izbore u jedan od domova ukoliko ih ima dva ili više (“Travaux préparatoires”, dio VIII, str. 46, 50 i 52). Riječ “zakonodavni organ”, međutim, ne podrazumijeva samo državni parlamenat, nego treba da se tumači u svjetlu ustavnog sistema te države. (…).

   54. Što se tiče načina izbora u “zakonodavni organ”, član 3. propisuje samo “slobodne” izbore u “primjerenim vremenskim razmacima”, “tajnim glasanjem” i “pod uslovima koji obezbjeđuju slobodu izražavanja mišljenja ljudi”. Uslovljeno time, ovaj član ne stvara bilo kakvu “obavezu” uvođenja nekog specifičnog sistema” (“Travaux préparatoires”), dio VII, str. 13, 202 i 210 i dio VIII, str. 14), kao što je sistem proporcionalnog predstavljanja ili većinski izborni sistem sa jednim ili dva kruga glasanja.

   I ovdje Sud priznaje da države potpisnice imaju širok stepen slobodne procjene, s obzirom da se njihova legislativa u ovom pitanju razlikuje od mjesta do mjesta i od vremena do vremena.

   Izborni sistemi pokušavaju da ostvare ciljeve koji nekada jedva mogu da se usklade jedan sa drugim. Sa jedne strane, da pravično i vjerno odražavaju mišljenja ljudi, i s druge strane, da usmjere tokove razmišljanja kako bi unaprijedili nastajanje dovoljno jasne i koherentne političke volje. U ovakvim okolnostima, formulacija “uslovi koji obezbjeđuju slobodu izražavanja mišljenja ljudi prilikom biranja zakonodavnog organa” u suštini podrazumijeva – pored slobode izražavanja (koja je već zaštićena članom 10. Konvencije) – načelo ravnopravnog postupanja prema svim građanima u ostvarivanju njihovog prava da glasaju i da budu birani. (…).

   Shodno članu 3 Protokola br. 1, mora da se izvrši procjena svakog izbornog sistema u svijetlu političkog razvoja zemlje. Osobenosti koje bi bile neprihvatljive u pogledu jednog sistema mogu da budu opravdane u pogledu drugog, sve dok izabrani sistem predviđa uslove koji obezbjeđuju “slobodu izražavanja mišljenja ljudi prilikom izbora zakonodavnih organa”.”

   11.2.2. U predmetu Gitonas i ostali protiv Grčke7 Evropski sud je izrazio stav da ograničavajuća pravila u državama ugovornicama u pogledu prava na glasanje i kandidovanje moraju biti u mjeri u kojoj ne oštećuju njihovu suštinu i ne lišavaju ih njihove efikasnosti, odnosno da su određena radi postizanja legitimnog cilja i da nijesu nepoporcionalna:

   “39. Sud ponavlja da član 3. Protokola broj 1. podrazumjeva subjektivna prava na glasanje i kandidovanje. Koliko god su važna, ova prava ipak nisu apsulutna. Pošto su priznata članom 3. Bez posebnog izričitog pominjanja, a pogotovo njhove definicije, ima prostora za “podrazumjevanja ograničenja” (v. presudu od 2. marta 1987. godine, u predmetu Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije, serija A, broj 113, str. 23, st.52). U svojim internim pravnim porecima države ugovornice podvrgavaju pravo glasanja i kandidovanja uslovima koji u principu nijesu isključeni prema članu 3. U ovoj sferi dat im je velik stepen slobodne procijene, ali je na Sudu da konačno utvrdi jesu li ispunjeni zahtjevi Protokola broj 1; Sud mora biti siguran da ovi uslovi ne ograničavaju prava o kojima je rječ u mjeri u kojoj oštećuju njihovu suštinu i lišavaju ih njihove efikasnosti; da su oni određeni radi postizanja legitimnog cilja; i da upotrijebljena sredstva nijesu nepoporcionalna.”

   11.2.3. U predmetu Ujedinjena komunistička partija Turske i drugi protiv Turske8 Evropski sud je ponovio stav da pravo na osnivanje i djelovanje političkih stranaka potpada pod zaštitu člana 11. Konvencije i da političke stranke u demokratskom društvu imaju specifične, pravno utemeljene funkcije u izbornim procesima i u oblikovanju javnih politika i javnog mnjenja:

   “45. Demokratija je bez sumnje osnovno obilježje evropskog javnog poretka. To je jasno u prvom redu iz preambule Konvencije koja utvrđuje vezu između Konvencije i demokratije potvrđujući da se održavanje i daljnja realizacija ljudskih prava i osnovnih sloboda najbolje obezbjeđuje, s jedne strane, kroz istinsku političku demokratiju i, s druge strane, kroz zajedničko razumijevanje i poštovanje ljudskih prava. Preambula dalje potvrđuje da evropske države imaju zajedničko nasljeđe političke tradicije, ideala, sloboda i vladavine prava. Sud je primijetio da se u zajedničkom nasljeđu moraju tražiti duboko usađene vrijednosti Konvencije; nekoliko puta je istaknuo da je Konvencija sastavljena da održi i promoviše ideale i vrijednosti demokratskog društva. Uz to, čl. 8., 9., 10. i 11. Konvencije zahtijevaju da se miješanje u uživanje prava iz tih članova mora mjeriti kriterijumom onog što je ‘nužno u demokratskom društvu’. Jedini tip potrebe koji je sposoban opravdati miješanje u neka od tih prava je onaj koji može tvrditi da je iznikao iz ‘demokratskog društva’. Demokratija tako izgleda kao jedini politički model koji Konvencija uzima u obzir i u skladu s tim jedino je s njom usaglašena. (…).

   11.2.4. U predmetu Podkolzina protiv Letonije9 Evropski sud je izrazio stav da je diskreciono pravo države da određuje uslove glasanja i kandidovanja ograničeno obavezom da poštuje osnovno načelo člana 3. odnosno “slobodno izražavanje ljudi u izboru zakonodavnog organa”:

   “33. Sud podsjeća da član 3. Protokola broj 1. podazumjeva subjektivna prava: da se bira (pravo glasa) i da se bude biran (pravo kandidovanja), koja i iako važna, nijesu apsolutna. Član 3. prepoznaje ova prava, ali ih ne može garantovati i definisati, pa time postoji prostor za “implicitna ograničenja”. U svom domaćem pravnom poretku (unutrašnjem sistemu) Visoke strane ugovornice su odgovorne za pravo glasa i pravo kandidovanja pod određenim uslovima. U tom pogledu države imaju značajan stepen slobodne procjene, ali samo Sud može, u krajnjoj liniji da utvrdi da li su ispunjeni uslovi iz člana 3. Protokola br. 1. Mora se obezbjediti da uslovi ne ograničavaju pomenuta prava u takvoj mjeri da utiču na njihovu suštinu i liše ih efikasnosti; uslovi moraju biti postavljeni za postizanje legitimnog cilja, i sredstva moraju biti proporcijonalna. (vidjeti predmete arrêts Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique od 2 marta 1987., serija A no 113, p. 23, § 52; Gitonas et autres c. Grèce od 1. jula 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997.-IV, pp. 1233-1234, § 39; Ahmed et autres c. Royaume-Uni od 2 septembra 1998, Recueil 1998.-VI, p. 2384, § 75, et Labita c. Italie[GC], no 26772/95, § 201, CEDH 2000-IV).

   (…). Radi primjene člana 3. Protokola br. 1. izborno zakonodavstvo se mora procjenjivati u svijetlu političke evolucije zemlje, tako da ono što je neprihvatljivo u kontekstu jedne države, može biti opravdano u drugoj. Međutim, diskreciono pravo države u tom pogledu ograničeno je obavezom da poštuje osnovno načelo člana 3. odnosno “slobodno izražavanje ljudi u izboru zakonodavnog organa” (vidi Mathieu-Mohin et Clerfayt précité, pp. 23-24, § 54.).”

   11.2.5. U predmetu Hirst protiv Ujedinjenog Kraljevstva (br. 2)10 Evropski sud je, pored ostalog, istakao da bilo koji postavljeni uslovi ne smiju guštiti pravo na slobodno izražavanje ljudi prilikom izbora zakonodavnih organa vlasti – drugim riječima, oni moraju da odražavaju namjeru koja za cilj ima održavanje integriteta i efektivnosti izborne procedure i da utvrdi želju ljudi kroz opšte pravo glasa ili da joj ne budu suprotni:

   “G. Kodeks dobre prakse u vezi izbornih pitanja

   32. Ovaj dokument koji je Evropska komisija za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija) usvojila na svom 51. plenarnom zasijedanju (5-6. jula 2002. godine) i podnijela ga Parlamentarnoj skupštini Savjeta Evrope 6. novembra 2002. godine, sadrži smjernice Komisije u pogledu okolnosti u kojima može doći do oduzimanja prava glasa ili prava na kandidovanje na izborima: (…).

   1. Opšta načela

   56. Član 3. Protokola br. 1. se na prvi pogled čini različitim od ostalih prava koja se garantuju Konvencijom i protokolima budući da je sročen u smislu da Visoke strane ugovornice imaju obavezu da održavaju izbore koji omogućavaju slobodno izražavanje mišljenja ljudi a ne u smislu nekog posebnog prava ili slobode.

   57. Međutim, pošto je razmotrio travaux préparatoires člana 3. Protokola br. 1. i tumačenje odredbe u kontekstu Konvencije u cjelini, Sud je utvrdio da on garantuje pojedinačna prava, uključujući i pravo glasa i pravo kandidovanja na izborima (vidi presudu od 2. marta 1987. godne u predmetu Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, Sériés A No. 113, str. 22-23, st. 46.-51.). Zaista, smatralo se da je jedinstvena jezička formulacija imala za cilj da da veću ozbiljnost obavezama država ugovornica i da naglasi da je to područje gdje one imaju obavezu da preduzmu pozitivne mjere za razliku od toga da se samo uzdrže od miješanja (ibid, stav 50.).

   59. Kao što je podnosilac predstavke istakao, pravo glasa nije privilegija.

   U dvadeset i prvom vijeku, pretpostavka u demokratskoj državi mora da bude u korist inkluzije, kao što to na primer, pokazuje parlamentarna istorija Ujedinjenog Kraljevstva i drugih zemalja u kojima je pravo glasa tokom vjekova postepeno proširivano s odabranog pojedinca, elitnih grupacija ili delova stanovništva uz saglasnost onih na vlasti. Opšte pravo glasa je postalo osnovno načelo (vidi predmet Mathieu-Mohin and Clerfayt, gore naveden, str. 23, st. 51., navodi predmet X v. Germany, br. 2728/66, odluka Komisije od 6. oktobra 1967. godine, Collection 25, str. 38-41).

   62. Međutim, na Sudu je da utvrdi kao poslednje sredstvo, da li su zahtjevi iz člana 3. Protokola br. 1 ispunjeni; Sud mora da se uvjeri da uslovi ne sužavaju pravo o kojem je riječ u tolikoj meri da nanesu štetu samoj njegovoj suštini i liše ga efektivnosti; da su oni uvedeni u funkciji postizanja legitimnog cilja i da upotrijebljena sredstva nijesu nesrazmjerna (vidi predmet Mathieu-Mohin and Clerfayt, str. 23, st. 52.). Naročito, da bilo koji postavljeni uslovi ne smiju guštiti pravo na slobodno izražavanje ljudi prilikom izbora zakonodavnih vlasti – drugim riječima, oni moraju da odražavaju namjeru ili da joj ne budu suprotni, koja za cilj ima održavanje integriteta i efektivnosti izborne procedure koja za cilj ima da utvrdi želju ljudi kroz opšte pravo glasa. (…). Svako udaljavanje od načela opšteg prava glasa može da podrije demokratsku validnost zakonodavnih vlasti koje se na taj način biraju i zakone koje donose. Isključivanje bilo koje grupe ili kategorije opšte populacije mora se shodno tome pomiriti s ciljevima koji su u osnovi člana 3. Protokola br. 1. (vidi, mutatis mutandis, Aziz v. Cyprus, br. 69949/01, st. 28, ECHR 2004-V).”

   11.2.6. U predmetu Grosaru protiv Rumunije11 Evropski sud je naglasio stav da države ugovornice ograničavajućim uslovima, u cilju identifikacije volje naroda kroz univerzalno pravo glasa, ne smiju spriječitavati slobodno izražavanje ljudi pri izboru zakonodavnih tijela:

   “42. Sud ponavlja da se član 3. Protokola broj 1. razlikuje od drugih prava garantovanih Konvencijom i njenim protokolima kao što je formulisano više u smislu obaveze Visoke strane ugovornice da održi izbore koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja ljudi, nego u smislu nekog konkretnog prava ili slobode. Međutim, imajući u vidu prethodan rad u vezi sa članom 3. Protokola broj 1. u tumačenju odredbi u kontekstu Konvencije u cijelini, Sud je ustanovio da ova odredba podrazumijeva individualna prava, uključujući i pravo glasa i kandidovanja na izborima (vidi Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije, 2 mart 1987, §§ 46-51, Seriija A br. 113, and Ždanoka protiv Latvije [GC], br. 58278/00, § 102, ECHR 2006-IV).”

   11.2.7. U predmetu Paksas protiv Litvanije12 Evropski sud je ponovio opšta načela na kojima se zasniva član 3. Protokola br. 1. uz Konvenciju, navodeći:

   “96. (…). Države ugovornice posebno uživaju značajnu slobodu pri utvrđivanju mjerila za isticanje kandidature na izborima, i u tom kontekstu mogu nametnuti strožije uslove nego u kontekstu (aktivnog) biračkog prava (vidjeti …Ždanoka, § 115.; Adamsons,§ 111.; Tanase, § 156.).

   Međutim, iako je sloboda procjene široka, ona nije sveobuhvatna. Sud na kraju mora utvrditi poštuju li se zahtjevi iz člana 3. Protokola br. 1. Mora se uvjeriti da nametnuta ograničenja ne narušavaju to pravo do te mjere da ga lišavaju same njegove suštine i djelotvornosti; da imaju legitiman cilj; da upotrijebljena sredstva nijesu nesrazmjerna.

   Konkretno, ta ograničenja ne smiju ometati ‘slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavca’ (vidjeti Mathieu-Mohin i Clerfayt, § 52.; Hirst, § 62.; Ždanoka, § 104.; Tănase, §§ 157. i 161.).”

   11.3. Iz navedene prakse Evropskog suda proizilazi da održavanje demokratskih izbora i postojanje demokratije nije moguće bez poštovanja ljudskih prava, posebno slobode izražavanja i slobode okupljanja i udruživanja iz političkih razloga, uključujući i osnivanje političkih stranaka. Uslovi koji obezbjeđuju slobodu izražavanja mišljenja ljudi prilikom biranja zakonodavnog organa, u suštini, po shvatanju Evropskog suda, podrazumijevaju – pored slobode izražavanja (koja je već zaštićena odredbama člana 10. Konvencije) – načelo ravnopravnog postupanja prema svim građanima u ostvarivanju njihovog prava da glasaju i da budu birani. Shodno članu 3. Protokola br. 1. uz Konvenciju, Evropski sud vrši procjenu svakog izbornog sistema u svijetlu političkog razvoja konkretne zemlje. Osobenosti koje bi bile neprihvatljive u pogledu jednog sistema, prema stavu tog suda, mogu da budu opravdane u pogledu drugog, sve dok izborni sistem predviđa uslove koji obezbjeđuju “slobodu izražavanja mišljenja ljudi prilikom izbora zakonodavnih organa”. Evropski sud naglašava da se član 3. Protokola broj 1. uz Konvenciju razlikuje od drugih prava garantovanih Konvencijom i njenim protokolima, jer se mora tumačiti u smislu obaveze Visoke strane ugovornice da održi izbore koji osiguravaju “slobodno izražavanje mišljenja ljudi”, a ne u smislu povrede nekog konkretnog prava ili slobode i da ova odredba podrazumijeva individualna prava, uključujući i pravo glasa i kandidovanja na izborima. Evropski sud, takođe, smatra da ova prava mogu biti ograničena, ali ne i suspendovana, odnosno da propisana ograničenja “slobode izražavanja mišljenja ljudi prilikom izbora zakonodavnih organa” ne ugrožavaju njihovu suštinu i lišavaju ih njihove efektivnosti, da su uvedena kako bi zadovoljila legitiman cilj kojem se teži i da primijenjena sredstva nijesu neproporcionalna.

   11.3.1. Iz navedenih odredaba Evropske konvencije, takođe, proizilazi da svaka država ugovornica svojim unutrašnjim propisima može da ograniči prava sadržana u Evropskoj konvenciji, pod uslovima utvrđenim Konvencijom. Dozvoljena ograničenja prava uslovljena su zakonitošću, legitimnošću i opravdanošću. Ograničenje bilo kog prava je dopušteno samo ako kompetetivni princip u odnosu na princip u kojem je sadržano pravo ima veći značaj u okolnostima datog-konkretnog slučaja. To podrazumijeva pronalaženje odgovarajućeg balansa između različitih suprostavljenih interesa. Ograničenja se moraju sprovoditi na konzistentan način, tako da ne bude ugrožena suština prava koje je u pitanju i osnovni principi na kojima počiva jedna država, koja pretenduje da bude obilježena kao pravna država. Kako osnovna prava imaju ustavni status, ona, prema shvatanju Evropskog suda, mogu biti ograničena samo ustavnim ili odredbama donijetim na osnovu ustava. Ustavna ograničenja mogu biti direktna (constitutionally immediate) i posredna (constitutionally mediate), propisana zakonom, na osnovu izričite ustavne odredbe pod striktno propisanim pretpostavkama i samo za određene ciljeve, zbog kojih je zakonodavac posebno ovlašćen da ograniči osnovna ljudska prava i slobode. Ovaj princip dozvoljava da slobode i prava budu ograničene samo u skladu sa zakonom i postavlja granice ograničenja prava. Odredbom člana 18. Evropske konvencije, koja propisuje granice ograničenja, utvrđeno je da se ograničenja navedenih prava i sloboda koja su dozvoljena Konvencijom ne mogu primjenjivati ni u koje druge svrhe sem onih zbog kojih su propisana. Ova odredba se odnosi na sva ograničenja koja su sadržana u odredbama čl. 8.13, 914., 1015. i 11.16 Evropske konvencije. Ograničenje tih prava i sloboda, prema shvatanju Evropskog suda, nije neophodno ako postoje i blaže, ali pogodne mjere koje mogu poslužiti istoj svrsi. Ograničavanje osnovnih prava i sloboda u tom procesu, međutim, mora biti u skladu s Ustavom i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i, generalno, mora biti u opštem interesu i uz poštovanje načela proporcionalnosti. Saglasno tome, kad je riječ o dopustivim ograničenjima aktivnog i pasivnog biračkog prava (to jest prava birati i biti biran), temeljni je stav Evropskog suda da su države ugovornice slobodne nametnuti strožije uslove za ostvarenje pasivnog biračkog prava (biti biran) nego za ostvarenje aktivnog biračkog prava (prava birati).

   11.4. Načelo ograničenja ljudskih prava i sloboda jedno je od osnovnih načela koje je utvrđeno odredbama člana 24. Ustava. Prema tom načelu, ljudska prava i slobode zajemčene Ustavom mogu se ograničiti samo zakonom u obimu koji dopušta Ustav i mjeri koja je neophodna da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu, bez zadiranja u suštinu zajemčenih prava. Ustav je na taj način ustanovio jasne “granice” ograničenja ljudskih prava i sloboda u kojima se zakonodavac može kretati. Svi državni organi, shodno odredbama člana 24. Ustava, prilikom ograničavanja ljudskih i manjinskih prava moraju da vode računa o: 1) suštini prava koje se ograničava, 2) važnosti svrhe ograničenja, 3) prirodi i obimu ograničenja, 4) o odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i 5) da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava. Ustavotvorac ovlašćuje zakonodavca da detaljnije reguliše ograničenja, ali ne i da sam propiše osnov za ograničenje, već je takvo ograničenje moguće samo ako to Ustav dopušta i u svrhe koje Ustav dopušta. Time je Ustavom jasno definisan princip proporcionalnosti (srazmjernosti), kao i mjerila kojima se, prije svega, Ustavni sud mora rukovoditi pri tumačenju ograničenja ljudskih prava, u svakom konkretnom predmetu.

   11.5. Osnovne ustavne slobode i prava čovjeka i građanina, prema odredbama Ustava i Evropske konvencije načelno su neograničene: puni obim njihovog ostvarivanja je pravilo, a ograničenje koje je određeno zakonom može biti samo izuzetak koji se zasniva i na izričitom ustavnom ovlašćenju i na legitimnom cilju ograničavanja koji je određen Ustavom. Iz toga slijedi da ograničenja – osim što se moraju zasnivati na ustavnom ovlašćenju i slijediti Ustavom određene ciljeve – treba da su srazmjerna potrebama za ostvarenje tih ciljeva. To znači da ograničavajuća pravna pravila moraju biti prikladna za ostvarenje postavljenog legitimnog cilja, da ona ne smiju biti oštrija (strožija) nego što je neophodno i da mora biti uspostavljena ravnoteža između Ustavom zajamčenog subjektivnog prava pojedinca i interesa društvene zajednice (pravnog poretka).

12. Osporene odredbe člana 43. stav 6. Zakona o izboru odobornika i poslanika i člana 5. stav 1. Zakona o izboru Predsjednika Crne Gore, po nalaženju Ustavnog suda, nijesu u saglasnosti s odredbama člana 43. st. 1. i 2., člana 45. st. 3. i 4., člana 47. Ustava, čl. 8. i 10. Evropske konvencije, člana 3. Protokola br. 1. uz Evropsku konvenciju i člana 25. tačka b) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

   12.1. Nesporno je, po ocjeni Ustavnog suda, da je zakonodovac Ustavom ovlašćen da uredi postupak izbora odbornika i poslanika i Predsjednika Crne Gore, kao i da utvrdi elemente postupka kandidovanja, kao jedne od ključnih faza izbornog postupka. Ocjenjujući osporene odredbe Zakona u kontekstu navedenih ustavnih i konvencijskih principa, kao i Kodeksa dobrog vladanja u izbornim pitanjima Venecijanske komisije, Ustavni sud je ocijenio, da se osporeni način davanja podrške izbornim listama, odnosno kandidatu za Predsjednika Crne Gore ne može smatrati pitanjem političke cjelishodnosti zakonodavca. Svoje pravo na pružanje podrške kandidaturi, birači, prema tim principima, treba da realizuju slobodno, neposredno i lično, stavljanjem svog potpisa na kandidatsku listu (izbornu listu) ili predlog kandidata za Predsjednika Crne Gore. Nasuprot tome, podršku izbornoj listi za izbor odbornika i poslanika i kandidatu za Predsjednika Crne Gore birači daju pred članovima opštinske izborne komisije koja je u suštini političko tijelo, odnosno organ vlasti, koji saglasno odredbama čl. 7. i 24. Zakona o izboru odobornika i poslanika imenuje skupština opštine, iz reda kandidata koje predlože političke partije, koalicione izborne liste, grupe birača koje imaju odbornike u skupštini opštine.

   12.1.1. Propisivanjem osporenim odredbama člana 43. stav 6. Zakona o izboru odbornika i poslanika i člana 5. stav 1. Zakona o izboru Predsjednika Crne Gore da se podrška izbornoj listi, odnosno kandidatu za Predsjednika Crne Gore daje pred članovima opštinske izborne komisije, odnosno pred dva člana opštinske izborne komisije, po ocijeni Ustavnog suda, ograničava slobodno izražavanje mišljenja birača u tom postupku. Naime, birači se dovode u situaciju da se o svom biračkom opredjeljenju izjašnjavaju pred članovima opštinske izborne komisije, odnosno predstavnicima političkih partija, koje je, u suštini, “javno”, što po ocjeni Ustavnog suda, može uticati na slobodno izražavanje mišljenja o izbornoj listi, odnosno kandidatu za Predsjednika Crne Gore, kojima su namjeravali da daju podršku. Na taj način zakonodavac je, po ocjeni Ustavnog suda, doveo u pitanje suštinu ostvarivanja biračkog prava u postupku kandidovanja za izbor odbornika, poslanika i Predsjednika Crne Gore. Polazeći od toga, Ustavni sud je ocijenio da se propisivanjem davanja podrške pred članovima opštinske izborne komisije povrjeđuju odredbe člana 45. st. 3. i 4., člana 47. Ustava, člana 10. Evropske Konvencije, člana 3. Protokola br. 1. uz Evropsku konvenciju i člana 25. tačka b) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, o jednakosti biračkog prava, slobodnim i neposrednim izborima i o slobodnom izražavanju mišljenja građana pri izboru tih organa vlasti.

   12.1.2. Naime, iz odredaba člana 47. Ustava proizilazi da svako ima pravo na slobodu izražavanja govorom, pisanom riječju, (…) ili na drugi način i da se pravo na slobodu izražavanja može ograničiti samo pravom drugoga na dostojanstvo, ugled i čast i ako se ugrožava javni moral ili bezbjednost Crne Gore. U skladu s odredbom člana 10. stav 2. Evropske konvencije, vlast se može miješati u ostvarivanje slobode izražavanja samo ako se ispune tri kumulativna uslova: da je miješanje propisano zakonom, da za cilj ima zaštitu jednog ili više predviđenih interesa ili vrijednosti i da je neophodno u demokratskom društvu. U konkretnom slučaju “miješanje” je propisano zakonom, a može se, po nalaženju Ustavnog suda, zaključiti da je miješanje u pravo na slobodno izražavanje mišljenja prilikom davanja podrške potpisom izbornoj listi za izbor odbornika i poslanika odnosno kandidatu za Predsjednika Crne Gore pred članovoma opštinske izborne komisijie, saglasno odredbi člana 18. Evropske konvencije, načelno, imalo legitiman cilj-da spriječi eventualne nepravilnosti ili zloupotrebe u postupku davanja podrške političkim subjektima. Međutim, taj cilj se, po ocjeni Ustavnog suda, ne postiže zakonskim ograničavanjem biračkog prava na način da se u pitanje dovede suština njegovog ostvarivanja. Svrha i cilj, eventualnih zloupotreba u postupku kandidovanja, po ocjeni Ustavnog suda, može se postići zakonskim regulisanjem slučajeva koji se smatraju zloupotrebom prava u postupku prikupljanja potpisa (propisivanjem oblika zaloupotrebe prava, utvrđivanjem kriterijuma na osnovu kojih se mogu identifikovati oblici zloupotrebe prava, odnosno propisivanjem sankcija za zloupotrebu prava).

   12.1.3. Osim toga provjera potpisa, odnosno autentičnost podrške svih birača, u cilju onemogućavanja zloupotrebe prava u postupku kandidovanja, na efikasan način, može se, po ocjeni Ustavnog suda, vršiti primjenom novog Zakona o biračkom spisku (tačka 7.1.3. ovog rješenja), kojim je birački spisak ustanovljen kao jedinstvena elektronska zbirka ličnih podataka crnogorskih državljana koji imaju biračko pravo (lično ime birača, jedinstveni matični broj birača, datum i mjesto rođenja, državljanstvo, pol, mjesto prebivališta i adresa, datum prijave poslednjeg prebivališta), na osnovu koje organi za sprovođenje izbora mogu izvršiti provjeru potpisa svakog birača, odnosno autentičnost njihove podrške u svakoj fazi izbornog postupka. S obzirom na to da je sloboda izražavanja mišljenja prilikom izbora organa vlasti sastavni dio slobode izražavanja, a da ne postoje ustavni i konvencijski razlozi za ograničenje ovog prava, kao i da postoje blaže, ali pogodnije mjere koje mogu poslužiti istoj svrsi, Ustavni sud je ocjenio da osporeno miješanje u pravo na slobodu izražavanja nije bilo “nužno u demokratskom društvu” i da nije srazmjerno legitimnom cilju kome se teži, odnosno da primijenjena sredstva nijesu proporcionalna.

13. Zaštita ličnih podataka, u smislu zaštite privatnosti, jedno je od osnovnih ljudskih prava i neophodna je za pravilno funkcionisanje svakog demokratskog društva. Odredbama člana 43. Ustava, zajemčena je zaštita podataka o ličnosti, zabranjena njihova upotreba van namjene za koju su prikupljeni i određeno da svako ima pravo da bude upoznat sa podacima koji su prikupljeni o njegovoj ličnosti i pravo na sudsku zaštitu u slučaju zloupotrebe. Osnovni standardi zaštite privatnosti definisani su u Evropskoj konvenciji. Ovo pravo, u skladu s odredbom člana 8. stav 2. Evropske konvencije moguće je ograničiti samo zakonom u mjeri koja je u demokratskom društvu neophodna u interesu nacionalne bezbjednosti, javne bezbjednosti, privrednog napretka u zemlji, u slučaju spriječavanja nemira i kriminala, kao i zaštite zdravlja i morala ili pak zaštite prava i sloboda drugih. Pozitivne obaveze država s materijalnog aspekta odredaba člana 8. Evropske konvencije, u prvom redu zahtijevaju uspostavljanje zakonskog okvira koji pruža djelotvornu zaštitu prava zaštićenih tim odredbama. Iz odredbe člana 8. stav 2. Konvencije proizilaze tri principa, prema kojima miješanje u privatnost mora biti: (1.) legalno, tj. uređeno zakonom, (2.) svedeno na nužnu mjeru (princip srazmjernosti) i (3.) jedino moguće radi postizanja navedenih interesa (koji predstavljaju osnove za miješanje u pravo na privatnost).

   13.1. Ustavni sud ukazuje da je Ograničena misija OEBS/ODIHR-a, koju je angažovala OEBS-ova Kancelarija za demokratske institucije i ljudska prava (OEBS/ODIHR), za posmatranje predsjedničkih izbora održanih 7. aprila 2013. godine, u Konačnom izvještaju17 ocijenila saglasnost izbornog procesa s opredjeljenjima OEBS-a i drugim međunarodnim standardima za demokratske izbore, kao i zakonskim propisima Crne Gore i u vezi s tim dala određene (prioritetne) preporuke18 koje se odnose na osporeno davanje podrške pred članovima opštinske izborne komisije, propisano osporenom odredbom člana 5. stav 1. Zakona o izboru Predsjednika Crne Gore.

   13.1.1. Ograničena misija je, tom prilikom, ocijenila (…) da zahtjev da se potpis daje pred politički imenovanim članovima opštinske izborne komisije izaziva određene bojazni i da nadležni organi treba da razmotre uvođenje mjera za osiguravanje veće povjerljivosti prilikom procesa prikupljanja potpisa i razmotre preduzimanje koraka kako bi se zaštitila privatnost podataka građana kada daju podršku potencijalnim kandidatima, s obzirom na to da Državna izborna komisija, svi članovi opštinske izborne komisije i političke partije imaju pristup tim spiskovima. Sve u svemu, to je moglo dovesti do nespremnosti glasača da se politički vezuju za potencijalnog kandidata.

   13.2. Ustavni sud je ocijenio da zakonima čije su odredbe osporene, u normativnom smislu, nije obezbijeđena zaštita povjerljivosti podataka građana u postupku davanja podrške potencijalnim kandidatima za izbor odbornika, poslanika i Predsjednika Crne Gore, saglasno odredbi člana 43. stav 1. Ustava, čime je stvorena mogućnost njihove upotrebe suprotno namjeni odnosno njihove zloupotrebe (objavljivanje podataka kojem kandidatu je birač dao podršku, projektovanje rezultata glasanja i dr.), posebno što članovi opštinske izborne komisije, a time posredno i političke partije iz kojih su izabrani članovi opštinskih izbornih komisija, imaju pristup spiskovima o datoj podršci. Javno prikupljanje ličnih podataka i mogućnost njihove upotrebe van namjene za koju su prikupljeni, kako je to i konstatovano u Konačnom izvještaju Ograničene misije OEBS/ODIHR-a, u bilo kojoj fazi izbornog postupka, pa i u postupku kandidovanja, po ocjeni Ustavnog suda, predstavlja kršenje člana 43. Ustava i člana 8. Evropske konvencije, kojima se jamči zaštita podataka o ličnosti i o pravu na poštovanje privatnog života. Stoga je Ustavni sud utvrdio da osporene odredbe člana 43. stav 6. Zakona o izboru odobornika i poslanika i člana 5. stav 1. Zakona o izboru Predsjednika Crne Gori i iz ovih razloga nijesu u saglasnosti s Ustavom i Evropskom konvencijom.

14. Na osnovu iznijetih razloga, odlučeno je kao u izreci.

II Odluka o prestanku važenja osporenih odredaba zakona i objavljivanju ove odluke zasnovana je na odredbama člana 151. stav 2. i člana 152. stav 1. Ustava Crne Gore i člana 51. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore.

U-I br. 23/14

Podgorica, 10. februar 2016. godine

Predsjednica,

                                          Desanka Lopičić, s.r.             

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *